欧美国家家庭政策改革及挑战

• 家庭是社会的细胞，也是社会的缩影。欧美国家家庭政策虽然基本实现了从干预到投资的范式转变，但仍然存在很多盲区。比如，过去十余年中，欧美国家的家庭发生了一系列重要变化，包括结婚率下降、离婚率和婚外生育比例大幅提高等；与此同时，离异家庭的子女监管等社会问题也对家庭政策设计和实施提出了新的挑战。
  
• 这些与家庭相关的新问题和新风险，并没有得到欧美国家家庭政策制定者的充分重视。以美国为例，2010—2014年间，全美有高达41%的新生儿是非婚同居或没有配偶的单身女性所生。而截至2019年，美国许多机构对家庭的定义依旧是“由两个或两个以上（其中一个是户主）与生育、婚姻、收养相关或居住在一起的人组成的实体”。这就意味着，许多与新生儿和女性有关的问题并不属于家庭政策的调整范围，相关社会成员或家庭不能真正享受家庭政策提供的社会福利。
  

20世纪末以来，欧美国家掀起了一场以家庭政策为中心的改革浪潮。这场改革发端于北欧，随后扩展到整个欧洲乃至北美，声势浩大，影响广泛。它紧紧围绕现代家庭转型和家庭建设展开，并试图通过社会投资建构家庭发展的持久动力机制，其价值取向与实施路径具有一定的借鉴意义。但是，受社会经济制度等结构性因素的影响，有关改革活动仍面临严峻挑战。

家庭成为社会投资重要领域

家庭是为社会成员提供社会保护的重要主体之一。工业革命以来，工业化、城镇化的迅速发展给家庭结构带来了巨大影响，家庭的社会保护功能日趋脆弱，运用公共政策手段介入并解决家庭问题成为欧美国家的选择。只不过，在相当长时期，欧美国家一直奉行有限“家庭干预”的政策理念与策略，即通过对家庭问题的“治疗式”政策干预为家庭提供援助，帮助家庭解决其难以解决的问题。家庭干预政策的主要对象是婴幼儿、妇女和其他弱势群体，政策功能重在实现对特殊家庭或困境家庭的保护。

20世纪70年代以后，欧美国家加大了家庭政策改革力度。瑞典、丹麦、芬兰等北欧国家开始实施家庭补贴政策措施、包括税收减免、为有子女的家庭提供家庭补贴、提高特殊家庭补贴标准等。为了帮助女性实现工作与家庭生活间的平衡，德国、法国、比利时、美国等国家纷纷实施了产假制度、生育补贴、育儿假与工作保护制度，同时出台儿童保护法律法规、设立儿童保育机构以保障儿童权益和福利。此外，丹麦、爱尔兰、奥地利等国还设立了专门的家庭事务管理机构，为家庭提供综合性服务。尽管政策措施与实施方案不尽相同，但是实施普遍性而非选择性的家庭补贴政策、设立专门管理和服务机构、加强立法保护是欧美国家家庭政策改革的基本做法。通过一系列改革举措，欧美国家家庭政策实施机制越来越灵活，工具选择越来越多样化，政策理念与策略也开始从“家庭干预”向“家庭投资”转变。

20世纪90年代以来，欧美国家纷纷开始进行“家庭投资”政策改革。有关改革措施旨在强化家庭政策的预防功能，从而帮助家庭恢复生机活力、提升复原能力，推动家庭建设及持续发展。在“家庭投资”理念的驱动下，欧美国家的家庭政策改革很快从保护妇女权益、提供工作福利等传统领域扩展到妇幼保健、能力发展、社区与高危家庭合作伙伴关系等领域。但儿童与教育仍是家庭政策改革的核心议题。

美国2010年通过《平价医疗法案》，批准了“母婴和幼儿教育家访计划”，其中仅对弱势儿童家访项目的投资就达15亿美元。2018年，美国国会通过的财政预算法案再次批准每年拨款4亿美元用于“母婴和幼儿教育家访计划”，拨款持续到2022财年。该计划包括健康家庭项目、亲子家庭项目、家长教师项目等6个子项目，覆盖健康、教育、照护等领域。有关计划的实施表明，美国政府力图通过在母婴照护和幼儿教育领域的投资，增强家长抚育子女的能力，促进母亲与幼儿的健康与发展，提升弱势家庭抗风险能力，从源头上减少社会问题的产生。

德国、英国、俄罗斯等国家也实施了类似的家庭政策改革。在德国，创造人力资本并促进女性持续就业成为家庭政策改革的主要目标，而发展儿童早期教育与照护体系是实现上述目标的重要手段。2001年，德国颁布《育儿假改革法案》，其后又陆续发起并实施了日托服务行动、未来教育与儿童照护投资公约、儿童照护资助行动、儿童照护津贴制度等十余项改革措施。英国通过于2004年颁布实施的《儿童法案》制定了庞大的投资计划，并且仅在其后的2004—2005年，政府以税收抵免、儿童照料补贴等形式支出的儿童福利投资就增长了超过七成。2006年修订后的俄罗斯联邦法律规定，儿童照顾津贴从每月700卢布提高到1500卢布；同时，根据其子女数量，失业妇女可以享受每月1500卢布或3000卢布的生育津贴。总之，家庭成为欧美国家社会投资的重要领域，聚焦儿童保护与健康成长、人力资本投资是欧美家庭政策改革的基本特征与发展趋势。

新增和固有问题带来多重挑战

家庭是各国制度设计与政策创设的关键变量，与之相关的公共政策构成了一国社会政策的重要子领域。21世纪以来，随着社会的变化，欧美国家的家庭政策也不断发展。尽管如此，有关政策改革仍然面临着经济、政治与社会层面的多重挑战。

首先，现代家庭的复杂性高、易变性强，而改革的社会回应性明显不足。家庭是社会的细胞，也是社会的缩影。欧美国家家庭政策虽然基本实现了从干预到投资的范式转变，但仍然存在很多盲区。比如，过去十余年中，欧美国家的家庭发生了一系列重要变化，包括结婚率下降、离婚率和婚外生育比例大幅提高等；与此同时，离异家庭的子女监管等社会问题也对家庭政策设计和实施提出了新的挑战。

但是，这些与家庭相关的新问题和新风险，并没有得到欧美国家家庭政策制定者的充分重视。以美国为例，2010—2014年间，全美有高达41%的新生儿是非婚同居或没有配偶的单身女性所生。而截至2019年，美国许多机构对家庭的定义依旧是“由两个或两个以上（其中一个是户主）与生育、婚姻、收养相关或居住在一起的人组成的实体”。这就意味着，许多与新生儿和女性有关的问题并不属于家庭政策的调整范围，相关社会成员或家庭不能真正享受家庭政策提供的社会福利。

其次，经济增长持续低迷、发展乏力，家庭投资难以为继。20世纪末以来，部分欧美国家面临着由经济低迷、失业率上升和日益增长的财政压力所引发的“增长受限”问题。为此，各国政府纷纷削减财政支出或采取其他财政紧缩措施，这给家庭政策的实施带来了不利影响。2007—2015年间，芬兰的家庭政策逐渐从传统的再分配政策过渡到社会投资政策，其间针对家庭的社会投资政策占据支配地位，包括早期儿童教育和照护在内的社会福利显著增长。2015年以后，芬兰政府的核心政策议题是如何摆脱经济危机，政府致力于创造就业、促进经济增长、减少公共债务和控制开支，其家庭政策也从投资型政策回归到财政紧缩型政策，即以贫困家庭为主要目标群体，忽视社会风险识别，强调机会均等、竞争、个人责任与自由选择等。

最后，竞争性政治造成短期行为，改革缺乏持续的政治动力。在欧美国家家庭政策改革过程中，政党始终处于主导地位，其意识形态与政治路线决定了政策发展的方向、范围与进程。然而，欧美国家的竞争性政治缺乏必要的稳定性，容易导致家庭政策不连续甚至断裂。

具体来说，一方面，欧美国家政党之间的选举竞争加快了政策的调整或终结。现行公共政策往往容易成为被攻击的对象，随着政党竞选的成功或失败，它们要么被彻底废弃，要么发生重大调整。比如2007—2015年间，伴随执政党的更替，芬兰的家庭政策也出现了从“传统再分配”政策到“家庭投资”政策再到“财政紧缩”政策的转变。另一方面，政党之间的选举竞争容易使政策倡议虚拟化。为了赢得选票，欧美国家的政党在选举竞争过程中往往会提出新的政策倡议，但这可能仅仅是一种政治承诺或者是一张“空头支票”，甚至有可能完全走向既有公共政策的反面，这种现象在欧美国家选举实践中并不鲜见。

（本文系湖南省妇联课题“健康中国视域下农村老年妇女健康促进能力建设研究”（20ZDB03）、国家级大学生创新创业训练计划项目“健康中国视域下农村老年群体健康促进能力建设研究”（S202011532013）阶段性成果）

（作者单位：湖南财政经济学院公共管理学院、人事处）