2018年11月，交通部发布《船舶大气污染物排放控制区实施方案》，扩大了排放控制区的范围，并对船舶排放的硫氧化物、颗粒物和氮氧化物含量做出了明确要求。这一调整使得监管的范围扩大，要求也更多。
现在国内外大部分港口都采取执法人员登船的方式检查违规排放，如何提高执法效率、加强监管，是全世界船舶污染治理共同的难题。一起来看看欧美港口都探索出了哪些“锦囊妙计”。
我国港口船舶多装备柴油发动机，使用的船用燃料油硫含量可高达3.5%，是国五标准车用柴油含硫量的3500倍。这种燃料燃烧排放的硫氧化物、氮氧化物和颗粒物等大气污染物会引发呼吸道和心血管疾病，给港口城市居民，尤其是儿童和老人等敏感人群，带来健康隐患。
使用低硫油是控制船舶大气污染的主要措施之一。早在2005年，国际社会就提出了排放控制区的概念。《国际防止船舶造成污染公约》要求，船舶航行在指定的排放控制区内时，应遵守更为严格的排放标准和燃油要求。
从2015年1月开始，国际硫氧化物排放控制区对船用燃料油的硫含量限值从1.0%收紧为0.1%。尽管硫含量限值大幅加严，国际排放控制区的违规率仍保持在较低水平。2015年，欧洲的北海和波罗的海排放控制区的违规率仅有5%。之所以能取得较好的实施效果，一个非常重要的原因就是各港口国建立了有效的监管执法体系。
构建有效的监管执法体系，需要解决两大挑战：一是如何用有限的执法力量监管数以万计的船舶，即执法效率；二是如何有力地处罚违规船舶。
遥感监测技术+执法信息共享系统，妥妥提升执法效率
目前，大部分港口国通过执法人员登船检查文书和燃油抽样，来检查船舶是否存在违规行为。但由于登船检查的方式耗时长，并且受执法人员人数的限制，检查的船舶数量十分有限。
此外，登船检查只能在船舶靠港后进行，当船舶进入排放控制区时，是否遵守法规换用了低硫燃油，无法通过登船检查进行确认。
为解决登船检查的种种限制，丹麦、瑞典、比利时等国家试验并应用了遥感监测技术，包括无人机嗅探技术、固定嗅探器、差分吸收光谱技术等。遥感监测技术可以极大地提升执法效率。
丹麦和瑞典的研究发现，嗅探技术对违规船舶的识别效率比登船检查高出4倍多：2015年和2016年，嗅探技术筛查出31%的违规船舶；而同时期执法人员通过燃油采样仅发现7%的违规船舶。
在比利时和英吉利海峡开展飞机搭载嗅探器的遥感监测
考虑到船舶在不同港口间流动的属性，欧洲海事安全局很早就建立了一个执法信息共享系统，以古希腊神话中海洋女神的名字命名，即忒提丝（THETIS）。为了适应不断加严的燃油硫含量限值，2015年1月，THETIS扩充了一部分功能，用户可以将船舶的硫含量检查结果录入系统，系统通过风险分析的方法，指导用户需要优先检查的船舶，进而缩小了登船检查的选择范围。
目前，已经有28个国家600多个授权用户通过THETIS分享本国港口的船舶检查信息，系统的用户不仅包括欧盟成员国，也包括加拿大、俄罗斯、冰岛等国。仅2016一年，THETIS就记录了9733个登船检查结果。
忒提丝执法信息共享系统界面
高额处罚有据可依提高检查抽查的比例，只是解决了执法的第一步。在识别出违规船舶后，如何处罚违规船舶，从而对航运企业起到震慑作用，是执法部门面临的另一项挑战。
设置有震慑力的处罚，有两个基本原则：一是处罚力度大于企业因违规而获得的利益，二是处罚结果可以体现违规的严重程度。
中国海事局在2016年提出了三种对违规船舶处罚的措施，包括警示教育、纠正违规行为以及滞留。在罚款金额上，《大气污染防治法》第106条规定，船舶使用不符合标准或要求的燃油，海事管理机构和渔业主管部门应对其处以一万元以上十万元以下的罚款。
相比较中国的处罚手段，欧美在处理船舶的违规行为时，主要通过高额罚款、船舶拘留甚至刑事责任，来震慑违法行为。
各国对违规排放船舶的处罚
为了让民事处罚发挥有效的震慑作用，美国环保署设计了详细的罚款金额计算方法。计算罚款金额主要考虑以下三点。
第一，因违规行为获得的非法收益，即由于使用不合规燃油，船舶节省的航行成本。这一部分罚款计算时，不仅考虑了使用不合规燃油的差价，还考虑了不合规燃油的使用量。
第二，违规的严重程度，即是否首次违规、硫含量超标程度、是否违反文书记录等。
原则上，对于初犯的船舶处罚更轻，对于屡教不改的船舶处罚更重。美国环保署规定，如果船舶首次违反0.1%的燃油硫含量规定，根据船舶实际使用的燃油硫含量，每吨不合规燃油需支付150到750美元的罚款。如果船舶屡次违反低硫油规定，罚款金额最高将增加70%。此外，如果船舶在文书检查中存在违规，每次违规需支付2,500到15,000美元的罚款。
第三，执法人员有权根据实际情况灵活调整最终罚款金额，包括违规的性质（即违规是无心疏忽或有意为之）、责任人的配合程度、支付能力和环保署面临的诉讼风险等。基于上述考虑，执法人员可以对违规严重程度部分的罚款金额进行调整，但最终罚金必须高于企业因违规获得的经济收益。
处罚金额的影响因素
对多次违法的船舶提高罚款金额，也是欧洲国家普遍采用的原则。2018年，因多次违反低硫油的规定，挪威的一家船舶公司被挪威海事管理局共计处以罚款60万挪威克朗（约合人民币50万元）。
此外，欧洲一些国家对船舶违法的罚款金额设置了非常高的上限。在比利时，违反低硫油政策的船舶，最高罚款金额可高达到600万欧元（约合4700多万人民币）。而丹麦和挪威更是取消了罚款的上限，对违法船舶的威慑力可见一斑。
除了罚款，美国和欧洲的港口国也会通过扣留船舶和刑事处罚的方式对违法船舶进行惩戒。
本文在原文基础上有删减，原文刊载于《世界环境》杂志2018年6月刊，点击“阅读原文”，查看原文章。
