编者按：我院韩永辉副教授在《治理现代化研究》（2018年第六期）上发表的论文《粤港澳大湾区的区域协同发展研究 —— 基于供给侧结构性改革视角的分析》被人大复印报刊资料全文转载，原文如下。
摘要
粤港澳大湾区战略是我国应对经济新常态的重要制度创新，是粤港澳地区融合发展的前瞻性指导。本文立足供给侧结构性改革的视角，考察粤港澳大湾区的发展现状，从制度供给、要素流动和区域发展结构性层面分析大湾区协同发展所存在的供给侧问题，基于粤港澳大湾区协同发展的供给侧战略原则，提出保障制度供给、完善CEPA 框架、加强人员流动、互联基础设施和物流通关、融合金融业的五个政策抓手。通过探究粤港澳大湾区供给侧结构性改革和区域协同发展的关系，为协调湾区区域产业政策和政府治理提供参考。
关键字：
粤港澳大湾区；区域协同发展；供给侧结构性改革
韩永辉：广东外语外贸大学，广东国际战略研究院。
张帆：新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院
本文原载于：《治理现代化研究》2018年第6期
原文：
在经济新常态下，经济增速放缓，传统发展方式不可持续，需要创新动力机制，加强制度供给改革。粤港澳大湾区发展战略的提出，是应对新常态的重要举措之一。“十三五”规划纲要指出“要构建以粤港澳大湾区为核心，以珠江—西江区域为经济腹地的经济支撑带，加强带动中南、西南地区的经济社会发展，并进一步辐射东南亚和南亚区域”。在此背景下，研究粤港澳大湾区的区域协同发展有着重要的意义。对国家而言，可利用粤港澳大湾区融合发展的契机，深化经济社会的开放程度，探索“一国两制”框架下推进体制改革的可行模式。对粤港澳大湾区内各城市而言，有利于各地互联互通，促进区域供给侧的生产要素合理和有序流动，提高资源配置效率和质量，促进区域产业升级和经济发展方式转型。因此，本文尝试从供给侧结构性改革的视角，对粤港澳大湾区的区域协同发展进行研究，分析粤港澳大湾区的发展现状，深挖粤港澳大湾区协同发展的供给侧结构性难题，有针对性地提出粤港澳大湾区协同发展的供给侧战略路径和政策抓手。
一、粤港澳大湾区的发展现状分析
广州、深圳和香港三地是粤港澳大湾区的核心城市，在湾区经济社会发展中发挥着领军性的作用。三个湾区核心城市的国民生产总值约为湾区总量的65%，研发投入约占湾区总量的三分之二，出口贸易总额超过湾区总量的四分之三，一般公共预算投入约占湾区总量的70%。具体来看，香港是高度繁荣的国际大都会，是全球重要的金融、贸易和航运中心，多年位居世界最自由经济体和最具竞争力城市排行榜前列，拥有廉洁高效的政府、自由有序的经济秩序和合理完善的法律体系。香港高等教育水平也处于湾区内的领先地位，拥有香港大学、香港中文大学等世界知名高校。深圳是改革开放的先锋，也是国际上久负盛名的科研创新中心。深圳以占全国0.02% 的面积，创造了全国2.6% 的国民生产总值、4% 的国内发明专利申请量和接近一半的PCT（Patent Cooperation Treaty）国际专利申请量，聚集了包括华为、腾讯、大疆等一大批具有国际影响力的高新技术企业。广州是我国重要的国际商贸中心和综合交通物流枢纽，2016 年进出口贸易额达8500 亿元人民币。近年广州重点打造的南沙港也呈现良好的发展态势，按货物吞吐量计算，南沙港已跻身全球最繁忙港口第六位。此外，广州还聚集了大量的教育科研资源，拥有广东省60% 的普通高校、两院院士79 人和“千人计划”专家267 人，建设发展了大批研究院所和实验室，有国家工程技术研究中心18 家和国家重点实验室19 家。除广深港三地外，粤港澳大湾区其他城市也有着良好的经济基础和发展潜力。澳门是国际性休闲度假、旅游和娱乐中心，也是连接我国和葡语系国家的重要桥梁。佛山、珠海和东莞是全国重要的制造业中心，民营经济发达，培育了包括美的、海信科龙、魅族、步步高等一大批知名企业。中山、惠州、肇庆和江门四市在轻工制造、电子产品组装、船舶制造和金属冶炼等产业有较好的发展基础，能够为大湾区核心区域提供充足而廉价的工业产品。在中央正式明确粤港澳大湾区发展战略之前，粤港澳三地已有了明显的融合发展趋势。然而，从供给侧要素流动角度来看，粤港澳大湾区仍然面临着诸多障碍。一是存在体制、机制藩篱，缺乏国家层面的制度支持和粤港澳大湾区内部的沟通和协商机制；二是由于经济制度、法律行政体系的不同，大湾区内部劳动力、资本和技术等要素流动障碍较多；三是区域内未形成整体协同效应，各城市的同质化竞争和资源错配等结构性问题较多；四是内地与港澳的社会营商环境和政府治理水平发展差距仍然较大，短期内尚未能为湾区企业提供一致且优质的市场经营环境。
二、粤港澳大湾区协同发展的供给侧结构性难题
粤港澳大湾区区域协同发展仍面临着制度协同、要素流动、区域可持续发展、政府治理与营商环境四个层面的供给侧结构性问题。
（一）制度供给层面
1. 制度协同存在固有障碍，区域融合政策供给不足。粤港澳大湾区存在着“一个国家、两种制度、三个关税区”的格局，三地拥有不同的管理体制、法律体系和市场机制，这种异质性虽有利于内地和港澳发挥各自优势，实现区域发展互补协同，但这同时也是对区域乃至国家层面制度供给改革的重大挑战。大湾区内跨境协作机制探索不足和区域融合政策供给滞后，均严重阻碍了三地在营商环境、法律法规、市场标准、行业监管、职业资格认证和社会管理等方面的衔接，也不利于大湾区要素自由、合理和有序流动。以人员从业资格互认为例，内地与港澳的专业技能培训及认证程序存在较大差异，粤港澳三地的专业服务人员跨区域流动时在工作对接和标准适应上存在较大的困难，“一试三证”的模式有待探索完善。内地政府治理水平和机制改革与港澳相比仍有较大的改进空间，难以满足大湾区融合发展的需求，部分行政机关及工作人员存在有法不依、执法不严和违法不究的现象，依法行政意识淡薄，不利于打造健康、统一的市场秩序。
2. 区域协同和管理机制缺失，跨区域沟通受阻。目前，除了2017 年签署的《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》安排了每年定期磋商会议外，并无其他正式机制让粤港澳大湾区用于沟通、协调和推进解。决区域发展所遇到的重大问题。在大湾区区域发展进 程中，仍有较多的事项依赖于中央的裁定，这导致大湾 区创新改革实践的行政审批周期较长、行政程序多且 烦琐，导致无法高效、快速地解决大湾区发展所遇到的 一些现实问题。3.CEPA缺乏实质性优惠，服务贸易自由化举步维艰2003年内地与港澳签订的《关于建立更紧密经贸系的安排（简称CEPA）框架涵盖了包括金融、教育、 医疗、科技和公共服务等重大合作领域，但随着政策深入实施，各方反映一些政策措施实际无法落地，服务贸易自由化举步维艰，导致港澳高端服务业优势未能在珠三角有效发挥其所长。当前CEPA对港澳服务业开放覆盖已达95%，但真正的无限制覆盖率仍然较低，重要的服务业领域仍有较多制度约束，存在“大门开，小门不开”的现象。除此，CEPA另一个问题是对港澳中小企业的门槛过高。当前港澳企业进入内地贸易投资可选择CEPA和WTO两种途径。由于WTO框架属于国际标准，规则成熟且合理便利，港澳大型企业较多地选择其进入内地市场而不是CEPA框架。对于港澳中小型企业，却又因CEPA门槛过高而无法获得批准。如保险业务，CEPA规定只有拥有50亿美元总资产的企业集团才可以进入内地开展业务，而大部分香港保险公司均属于中小型企业，无法达到这一资产规模。
（二）供给要素流动层面
1.人员流动约束较多。一是港澳居民前往内地城 市工作和居住时，无法便捷享受到当地居民同等的社会福利，其通行证在许多地方无法与内地居民身份证 等同使用。二是内地人力资源市场的国际化程度较低，对外籍劳动力的限制较多。香港和澳门国际化程 度高，拥有大量的外籍劳动力，内地对外籍人员的壁垒使大湾区难以充分利用高端人才要素。三是港澳对内地人才的入境签注和工作许可较为苛刻，以香港为例， 非深圳户籍人员无法享受科研创新从业人员“一签多 行”进入香港的政策优惠。“优才计划”虽允许内地人员长期居留香港，但学历要求较高，名额较少。此外，内地与港澳之间24小时通关的口岸数量较少。通关效率也有待进一步提高。
2.物流通关程序烦琐。大湾区区域有三个独立关税区，区域物流通关的衔接问题是推进大湾区融合的 重要环节。目前，三地海关、检验、检疫程序不统一，极大影响了清关效率，延长了湾区企业进出口贸易的资 金周转时间。大湾区内部物资流动缺乏有效的管理机 制和保障，如香港高校和研究院无法将其拥有的科研 设备直接转运或赠送给湾区内地区域的分校或研究 分院，而要通过进出口程序，缴纳进口科研设备的关 税。部分现行商品货物进出口条例也与大湾区融合发 展存在冲突，如海外和港澳返修品入境只能按进口处 理等。
3.资金流动多重管制。内地对港澳金融服务行业 的限制依然较大，如在证券行业，香港金融证券公司 只能就国内A股市场提供证券投资咨询服务，使得香 港金融企业无法发挥其专业优势，而内地资本市场也 无法利用香港金融行业的优质资源。由于我国加强了 对资金跨境流动的管制，内地企业和居民在利用香港 银行金融机构进行跨境国际投资和交易时也面临诸多 限制，这一定程度阻碍了内地对港澳的投资与贸易，使 大湾区未能高效利用香港国际金融中心的优势。4.交通基础设施建设尚待加强。随着港珠澳大桥 和广深港高铁的陆续建成，粤港澳大湾区内部交通状 况将得到较大改善，但仍将面临较多挑战。一是大湾 区内基础设施建设有待进一步优化，某些城市间的通 勤时间依然较长，城市间轨道交通和城际公交发展不 足。二是区域内交通设施建设缺乏整体协商和管理机 制，依然存在着较多由于城市之间行政隔断、沟通不畅 所造成的“断头路”现象。三是跨境交通基础设施的跨 界通行政策仍处于探索期，运营经验不足，湾区跨境基 础设施能否稳定发挥互联互通作用仍然存疑。
（三）区域发展结构性层面
粤港澳大湾区各城市发展均存在一些亟待解决的 结构性问题。香港在科研创新领域较为薄弱，一直坚 持以金融、贸易和航运为主导的传统产业体系，对科技 创新投入较为欠缺。数据显示，香港本地研发支出仅 占生产总值的0.73%，其中私营企业所占的总研发投 入仅为45%，均低于深圳②。当前，香港金融和其他服务业发展已进入了瓶颈期，面临上海、新加坡等城市的激烈竞争和挑战，亟须加强科研创新的投入力度，为经济增长注入新的活力。澳门的产业结构则过于单一， 对博彩及娱乐旅游产业依赖较为严重，不利于扩大就业和可持续发展。广州和深圳在内的大湾区内地城市 供给侧结构性改革有待进一步深化，总体上仍存在较多问题，例如，过剩产能依然较多，产业结构仍以传统汽车、化工、电子、机械制造等为主，创新动能不足，进出口效益和产品附加值有待提高。
三、粤港澳大湾区 协同发展的供给侧战略路径
在经济新常态下，珠三角城市群已进入发展瓶颈期，亟须通过战略机制改革注入新动能。粤港澳大湾区战略规划是珠三角生产力发展对区域生产关系变革提出的要求。粤港澳大湾区协同发展，既关系到“一国 两制”和对外开放两大基本国策的实施，也能为其他区 域融合发展（如京津冀、沪宁杭等）提供可借鉴的经验。粤港澳大湾区融合发展与湾区供给侧结构性改革的战略目标是一致的，是相辅相成、互相促进的关系。从供给侧看，大湾区总体还处于全球价值链中低位势，落后和过剩产能依然较多，科技创新的发展驱动能力不足， 高端人才资本尚需加强汇聚，区域内外通勤物流成本依然较高，亟须通过改革提高区域产业供给质量，优化资源配置效率，促进经济发展方式转型。而粤港澳大湾区战略的目标也正是优化区域内要素流动，加强发展协调性，促进产业升级和经济可持续发展，提高大湾区整体的国际竞争力。基于此，结合对粤港澳大湾区 协调发展的现状和问题，提出如下大湾区协同发展的供给侧战略路径。
（一）坚持对外开放和“一国两制”制度基础，为粤港澳大湾区协同发展提供持续的制度政策供给
对外开放是我国的基本国策，坚持对外开放有利于促进中外贸易和人文交流，拓宽利用外资渠道，参与国际分工，实现经济发展。在设计粤港澳大湾区战略时，应坚持对外开放的发展原则，坚持独立自主，充分利用海外资源，增强大湾区整体竞争力。在推动湾区协商、管理机制的变革发展时，应坚持“一国两制”的基本原则，在尊重港澳现有政治和法律体制的基础上，推动大湾区行政体系的改革创新。同时，将粤港澳大湾区打造为世界顶级的国际湾区，是湾区战略的最终目标，应充分对标国际通行标准，与我国实际情况有机结合，制定高水平的区域协调和管理机制供给，促进湾区内部、湾区与全球之间的要素自由、有序、合理流动。
（二）坚持政府宏观调控和市场规律主导有机结合的供给要素管理机制
在当前经济发展的新常态下，市场和政治环境较为复杂，政府在粤港澳大湾区协同发展进程中应积极发挥宏观调控的指导性作用，加强对要素配置的监管和引导，减轻要素流动中市场调节带来的自发性、盲目性及滞后性。与此同时，在粤港澳大湾区要素配置管理之中，也要坚持市场调节的基础性地位，尊重市场规律，减少不必要的行政干预，建设政府宏观调控和市场规律主导有机结合的供给要素管理机制，为大湾区发展营造良好的商业环境。
（三）坚持粤港澳大湾区战略与湾区供给侧结构性
改革战略有机结合当前，粤港澳大湾区实现产业突破升级和经济发展方式转型的重要抓手有两点，一是推进粤港澳大湾 区战略，二是深化供给侧结构性改革，这两者之间是相辅相成和互相促进的。粤港澳大湾区内各区域应积极探索两者的联动关系，积极淘汰落后、过剩产能，提高 市场供给质量和效率，大力发展高端制造业和现代服 务业，以粤港澳大湾区协同的产业政策，推动湾区产业 结构调整和升级。最终实现以供给侧结构性改革促 进粤港澳大湾区融合协同发展，以粤港澳大湾区一体 化进程带动供给侧结构性改革的要素自由流动和配置 升级。
（四）坚持新发展理念，塑造粤港澳大湾区多层次和多核心的城市群体系
粤港澳大湾区城市要落实新发展理念，把加强创新驱动作为区域发展的核心动力。广州、深圳和香港 应强化创新第一动力的地位和作用，以科技创新引领全面创新，以全面创新驱动经济发展。大湾区内其他城市在深化改革的同时，可依托配合广深港的发展路径，与湾区核心城市共同建设有序分工的、多层次的产业群、港口群和城市群体系。推动实现粤港澳大湾区区域内多核心发展，培育利益共享的产业链体系，避免广深港的“龙头之争”，促进核心城市之间的良性互动。同时也要避免对区域内各城市的发展方向进行粗暴的行政干预，应通过合理的政策引导，鼓励其互为补充发展，实现合作共赢。
四、对粤港澳大湾区 区域协同发展的政策建议
推进粤港澳大湾区融合发展需要可行且有效的抓 手。基于上述对粤港澳大湾区区域协同发展的现状、 问题和战略设计，下面从五个方面提出政策建议。
（一）加强大湾区协调发展的制度供给保障，营造高水平营商环境
粤港澳大湾区的建设是“一国两制”下“三个独立关税区”的跨区域合作，应积极完善顶层设计，加强制 度供给保障。一是应加强大湾区区域和各城市部门 之间的利益协调，完善统一规划，尽快制定《粤港澳大 湾区城市群发展规划》。二是可以积极探索增加粤港 澳大湾区区域自主权，在“一国两制”指导下，建立机制 化的粤港澳合作和协同管理体系，搭建粤港澳三地沟 通和联络机制，调动地方经济建设积极性。三是以增 量制度供给提高粤港澳大湾区区域协同治理水平，建 成国际一流营商环境高地。大湾区内地政府要坚持依 法行政，建设法治政府，提高治理能力，积极与港澳政 府开展治理交流学习，充分借鉴先进经验，减少内地与 港澳的政府治理水平落差。通过研究学习港澳和世界 三大湾区（纽约、旧金山和东京）的市场发展经验，以世界银行经商便利指数（Ease of Doing Business Index） 为切入点，加强行政体制改革，减少对企业和市场的不 必要约束，提高粤港澳大湾区内地政府的“放管服”水 平。建设符合国际标准的市场体制，充分借鉴港澳的 行业管理模式，加快在粤港澳大湾区范围内普及符合 三地发展实际的行业协会管理方法，同时加强大湾区 内市场准入、资格认证和标准制定等方面的合作与衔 接，推动大湾区内标准的统一化进程。
（二）完善CEPA框架和配套措施，推动大湾区服 务贸易自由化
粤港澳大湾区区域协同发展需要不断完善CEPA 框架。一是贴合大湾区市场需求，把握包括大企业集 团和中小企业等不同市场团体在内的政策诉求，重新界定各具体条款与市场发展的关系，避免政策与市场 需求的脱节。二是进一步推进大湾区服务贸易的开放 水平。在保障经济安全和风险可控的前提下，加快探 索CEPA框架覆盖的服务贸易领域“零门槛”，在大湾 区内实现粤港澳企业平等经营，杜绝“大门开，小门不开”的现象。三是深入完善CEPA落地的配套政策措 施，以国际通行标准为界定，实现CEPA服务贸易领域 政策条例的透明化和操作便利化，保障政策落地并产 生实质效益，杜绝 “弹簧门”“玻璃门”现象。
（三）清除区域供给障碍，促进大湾区人力要素高效流动
一是研究建立港澳居民来往大湾区的通行证制 度，探索实现粤港澳大湾区通行证与内地居民身份证 的同条件使用，让来往大湾区的港澳市民能够享受与内地居民的同等福利。二是研究粤港澳大湾区内机动 车来往内地与港澳“双向通行”政策，扩大两地牌照机 动车通关的口岸数量，探索放开港澳单牌机动车进入大湾区城市行驶的政策约束。三是积极试验、改进并 推广粤港澳大湾区“合作查验、一次放行”“入境查验、 出境监控”等新通关模式，简化大湾区人员来往港澳的 签注流程，在大湾区各口岸普及自助查验通道和24小 时通关，提高人员通关便利程度。
（四）协同大湾区基础设施互联互通，实现通关物流无缝对接
一方面，粤港澳大湾区应优化基础设施建设，打造大湾区综合交通运输枢纽。针对包括港珠澳大桥在内的跨境交通设施，粤港澳三地要积极协同，研究制定合理的跨界通行政策，为跨境交通设施充分发挥联通作用提供保障；加强大湾区内的基础设施建设规划，以快速道路和轨道交通为核心，将粤港澳大湾区打造为一小时生活圈；加强大湾区对外联通的基础设施建设，以区域内多层次及协调互补为目标，打造航空、航运和铁路运输全方位兼备的综合交通运输枢纽。另一方面，应协同推进实现通关物流的无缝对接，借鉴欧盟海关经验，试验在大湾区自贸区之间实 现海关单边验放模式，采用国际标准规范统一大湾区内的贸易管理程序；简化大湾区海关手续，推进“跨境 一锁”“一地两检”和“合作查验”等创新模式；加快改 变将在港澳注册的运输工具视为国际航行运输工具的条例，推进大湾区内国际中转集拼业务发展；进一步推动大湾区内对AEO（Authorized Economic Operator） 企业的相互认证，为高资信企业提供更多的海关程序 便利。
（五）推动大湾区金融供给体系融合，探索粤港澳 合作新机制
一是以先行先试、循序渐进、风险可控为原则，推 动粤港澳大湾区的内地与港澳金融服务体系的有效对 接，如提高股票、货币及债券等金融产品的开放程度， 完善“深港通”“债券通”等交易渠道。二是积极引进优 质的港澳金融资源进入大湾区内地发展，降低港澳金 融企业在内地的入场门槛。如，在广州南沙、深圳前海 和珠海横琴自贸区开展试点工作，允许港澳金融企业 及机构独立运营并先行先试开展离岸货币、债券投资 以及其他金融衍生产品交易业务。三是积极推动建设 大湾区以人民币为主导的货币体系，探索允许大湾区 内符合资质的企业跨境发行人民币债券。
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广东国际战略研究院成立于2009年11月，是经广东省人民政府批准成立的独立法人智库。研究院是教育部战略研究基地、外交部政策研究重点合作单位、中联部“一带一路”智库合作联盟理事单位、广东省首批重点智库、中国－东盟思想库网络广东基地。
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