[摘要]加强粤港澳法律制度体系协调，是推进粤港澳大湾区建设重要的“软配套”。本文立足“一国两制”及粤港澳三地法律制度差异，提出促进粤港澳大湾区法律制度体系协调的四条路径：客观评估立法协调、深化司法互助和执法合作；探索对港澳“单向开放”模式；对接港澳市场规则及监管标准；联动香港，强化粤港澳大湾区仲裁争端解决服务功能。
[关键词] 粤港澳大湾区 制度差异 法律制度体系协调
[作者简介] 文雅靖（1984 — ），中国香港人，中国（深圳）综合开发研究院博士后工作站研究员，博士，研究方向：民商法、港澳政策、区域经济。
文章来源：《开放导报》2019年第2期制度落差是粤港澳大湾区（以下简称大湾区）建设面临的最大挑战，也是制约大湾区效能发挥的重要因子。一方面，“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”制度差异，直接导致大湾区内生产要素无法高效便捷跨境流动；另一方面，法律法规、诉讼程序、法治理念、法律文化等方面的差异，决定了大湾区法律制度协调的难度。因此，必须在“一国两制”框架下，充分考虑大湾区的特殊性，以开放思维促进大湾区法律制度体系协调，减少乃至消除生产要素跨境流动的制度壁垒，推动大湾区全面对接国际高标准市场规则体系，建设国际一流湾区。
一、客观评估“立法协调”、深化司法互助和执法合作
（一）客观评估“立法协调”
观察近年来粤港澳合作走势，内地与港澳合作的重点主要集中在产业和平台建设等方面，法律协调虽有提及，但尚未上升到政策和操作层面。《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《大湾区规划纲要》）公布后，“构建粤港澳大湾区法律体系”、“推动三地法律法规适用规则衔接”、“加强湾区立法研究”等成为热议话题，其出发点是满足大湾区建设的实际需求，消除不同法律制度和行政管理体制造成的生产要素跨境流动不畅的制度壁垒，推动“一国两制”优势进一步发挥。
这些讨论的初衷和立意毋庸置疑，但首先应厘清两个问题。
第一，大湾区“立法协调”的对象并非“粤港澳”这一综合整体，而是广东省、香港特区及澳门特区三地根据各自立法程序和规则制定本地法律。具体而言，广东省及辖区内各地方政府在立法权限内制定适用于本地的法律法规，港澳特区根据基本法及本地立法程序制定适用于本地的法律。因此，“立法协调”，实际上指广东省及各地方政府应对落实《大湾区规划纲要》、推进大湾区建设而制定相应的法律法规。
第二，应明确大湾区法律制度体系协调与当前我国内地区域一体化进程中的立法协调并不相同。后者所说的立法协调，是区域一体化中不可缺少的保障要素。在区域一体化的大背景下，区域立法协调具有时代价值与促进作用。即便立法协调是区域法制协调的前提性环节，是区域经济发展推进的重要手段，但“一国两制”的特殊性，使得大湾区在区域立法上不可能达到如京津冀、长三角等地区的效果，粤港澳统一立法在相当长一段时间内尚不具备法律基础。
需要指出的是，《大湾区规划纲要》并没有提出通过“国家立法”手段达到推动大湾区法律整合的条款，反而处处透露“尊重两制”及“协同及合作”的推进思路。毫无疑问，破除制度性障碍是促进粤港澳三地协同发展的必由之路。但基于“一国两制”的特殊性，现阶段应客观评估“立法协调”的可行性。
（二）深化司法互助及执法合作
大湾区法律制度协调不能仅依靠“立法协调”，结合推进的难易程度及充分考虑港澳的特殊性，深化司法互助及执法合作，或许实际效果更好。
2006年，内地与香港司法合作迈出历史性一步，《关于内地与香港特区法院相互认可和执行当事人协议管辖的民商事判决的安排》（简称《协议管辖安排》）明确“内地人民法院和香港特别行政区法院在具有书面管辖协议的民商事案件中作出的须支付款项的具有执行力的终审判决，当事人可以根据本安排向内地人民法院或者香港特别行政区法院申请认可和执行”。2019年，《关于内地与香港特别行政区法院相互认可和执行民商事判决的安排》（简称《安排》）进一步扩大判决互认和执行范围，民商事判决的互认和执行双边法律机制更为清晰和明确。
《安排》生效后，两地法院90%左右的民商事判决有望得到相互认可和执行。由此可见，若《安排》运行有效，则大量粤港澳民商事纠纷可通过司法合作予以解决。因此，从稳定港澳及境外投资者预期的角度考虑，通过深化司法互助及执法合作，可完成协调粤港澳不同法域间的民商事判决异地“流通”，而无须进行上位法或国家层面的制度规则统一而达到法律制度体系协调的目的。
二、探索对港澳“单向开放”模式
（一）CEPA“落地”困境
在各自封闭的领域中，制度落差对本地生产要素流动并没有影响。然而，粤港澳三地合作必须解决制度落差造成的准入限制、市场规则等制约，CEPA因此而生。作为促进内地与港澳特区经济共同繁荣发展的制度性框架，CEPA以“逐步减少或取消双方之间实际上所有货物贸易的关税和非关税壁垒”、“逐步实现服务贸易自由化，减少或取消双方之间实际上所有歧视性措施”及“促进贸易投资便利化”为共同目标。
2003年以来，CEPA共签订了10个补充协议，5个特别协议，内地与港澳间的经贸合作紧密度加强，但“大门开、小门不开”问题仍未彻底解决。究其原因，一是CEPA过去在投资和服务贸易准入条件等措施上均以正面清单为主导，开放范围狭窄；二是部分CEPA规定因缺乏部门指导细则无法实际“落地”或有效衔接。从实施效果看，目前CEPA功能定位与政策逻辑难以适应大湾区融合发展趋势与需要，CEPA进一步推进面临挑战。
（二）“单向开放”的内涵
客观而言，三地制度落差难以通过CEPA或出台各项零散政策法规予以平衡。港澳特区是独立于内地的关税区和自由贸易区，国际化程度高、经济自由度高、税制简单，而内地受到外汇政策、户籍政策、各级行政管理体制等影响，制度环境与港澳特区存在梯度差异。
因此，三地政府共同制定签署框架性协议时，为平衡各地法系传统、适应不同法律程序、满足差异法律文化，需要耗费大量交易成本，推进速度受到严重影响。因此，大湾区法律制度体系协调需要调整思路，即调整内地对港澳（或广东省对港澳）制度创新或法治开放的模式。建议适当调整“双向对等开放”思维，改以“单向开放”推进法律规则协调。
所谓“单向开放”， 是相对于“双向开放”而言，是开放主体（内地政府）制定对港澳法律规则的单方、自主行为，即不需要开放对象（港澳特区）做出相应承诺的制度开放行为。与CEPA开放模式相比较，内地向港澳“单向开放”的法理基础，是确切落实港澳企业与居民在“一国”框架下的同等待遇，使港澳企业与居民享有与内地企业及居民同等的民事权利。因此，其具体抓手是落实港澳企业及居民在内地的同等待遇，重视获得感。探索对港澳制度开放新模式，推动内地向港澳“单向开放”，是正视三地制度落差并有效促进内地法律环境向港澳对接靠近的重要手段。
（三）“单向开放”的优势及功能
作为推进“一国两制”实践的重要举措，“单向开放”的优势体现在以下几方面。
一是开放模式更为灵活，降低交易成本。对港澳单向制度开放是内地的单方行为，是基于“一国两制”框架、落实同等待遇的政策措施，因此开放政策的决策无须通过港澳特区同意。跳过三地沟通协调步骤，能够有效减少因体制机制不同导致的与港澳政府签订协定造成的交易成本，加快港澳融入国家发展大局步伐。
二是充分考虑港澳实际。与内地相比较，港澳土地面积有限、经济体量较小。对等、双边地开放可能造成内地资金、货物、人员等要素短时间进入港澳本地，对港澳经济金融体系、城市环境及社会民生等可能造成巨大冲击。
三是有利于防范金融风险。港澳是自由贸易港，开放水平高于内地，双边对等开放在短期内难以完全实现。当前，防止发生系统性金融风险是国家金融工作的重点，在双边对等开放条件下，内地资本以港澳为中介流向国际，如同在内地金融防线上“开口子”，内地无法对流出金融要素进行识别、预警、发现和处置，不利于防范系统性金融风险。此外，内地与港澳金融法律基础和治理框架差异较大，通过政府间谈判达成开放协议需要耗费时间成本和沟通成本，开放进程可能被耽搁。
通过对港澳单向制度开放，加大对港澳投资者吸引力，鼓励港澳企业及专业人士湾区发展。在湾区企业与港澳企业深化合作过程中，港澳将发挥在国家改革开放中的独特作用，通过对湾区内地城市企业提供国际规则演绎示范、企业管理借鉴等，缩小湾区内地城市与港澳的差距，提升湾区整体竞争力。
三、对接港澳市场规则及监管标准
（一）三地法律标准不一影响大湾区建设
当前三地法律标准不一，对大湾区建设造成两个不利影响：一是生产要素跨境流动不畅，二是内地对港澳投资者的市场准入限制及因CEPA“大门开、小门不开”对港澳企业或居民造成的非制度壁垒，难以达到《大湾区规划纲要》提出的“全面对接国际高标准市场规则体系”的新目标、新要求。
大湾区生产要素跨境流动障碍，主要原因是“一国两制”框架下，港澳与内地在经济制度、法律体系和行政体制上存在差异。
（二）认可港澳标准并在湾区内适用
正如产业合作需要发挥粤港澳比较优势和互补优势，提升大湾区整体法治化营商环境，亦需有效借鉴和吸收港澳与国际接轨的市场规则和监管标准。粤港澳三地分属不同法域及关税区，无论是政府体制机制、营商规则、监管标准等都存在巨大差异。一方面，因法域不同导致的法律规则差异（如《合同法》规则差异），本质上并没有高低或优劣之分。另一方面，由于内地尚处于制度创新探索和完善阶段，很多经济制度、管理方式，公共产品及服务的供给及供给方式、社会福利等，与港澳差异较大。
因此，谈论“对接港澳、对接国际的法律规则或制度标准”时，应首先明确对接的对象是内地处于较低标准或内地尚未对接国际的法律规则或制度准则，包括监管标准、行业标准、执业标准等。
对接港澳规则的最直接方式，就是认可港澳标准。在大湾区内地城市率先认可港澳标准并允许在湾区内直接适用或采用，是对港澳“单向开放”新模式制度创新的重要内容，也是大湾区法律制度体系协调的具体推进手段。认可范围应涵盖金融监管标准、港澳医药产品及医疗器械监管标准、港澳食品监管标准及港澳专业人士行业管理标准等。
四、联动香港建设国际仲裁争端解决中心
大湾区建设的深入推进，将产生更多区内跨地域经济往来和商事交易，对商事争端解决提出新要求。作为国际争端解决的重要方法，仲裁法律服务成为大湾区建设的重要组成部分。
（一）香港仲裁法律服务具有国际竞争优势
国际商事争端解决中心建设进程中，香港扮演重要角色。应充分发挥香港法治环境和法律服务业优势，为大湾区跨区域纠纷及“一带一路”沿线国家或地区商事纠纷提供法律支持。
根据2018年伦敦大学玛丽皇后学院调查，中国香港位列全球受欢迎仲裁地第4位。香港仲裁法律服务受国际认可与其法治基础密切相关，因为具有普通法的法治传统、世界领先的仲裁规则、中立的司法系统、高效的仲裁执行率、语言多元化等优势，中国香港的国际仲裁服务质量不亚于欧洲国家或地区。
作为全球唯一实施中英双语法律的地区，香港仲裁服务专业人士多通晓普通话、粤语和英语，并拥有大量多语种专业人士。在解决外商投资争议时，香港以其多元的法律、文化背景和专业知识为中外双方提供充分支持，既能为中方提供文化背景类似的争议解决场所，又为非中方投资者提供一个中立的法律环境以解决争议。可见，香港已经具备成为亚太区国际法律及争端解决服务中心的基本条件。
（二）允许适用香港法律进行仲裁
目前香港仲裁裁决可以在《纽约公约》签署的158个国家或地区执行。根据内地与香港签署的《互相承认和执行仲裁裁决决议》（1999），香港裁决可以在内地执行。实施效果上，据香港司法机构关于2017年香港法院承认与执行仲裁裁决的情况统计，全年共有34宗申请执行仲裁裁决案，均得到执行。
事实上，大湾区内仲裁机构均在不同程度上吸收了香港元素，借鉴或直接适用香港仲裁规则的制度性突破已有成功案例。第一，深圳仲裁院鼓励在前海仲裁适用香港法律。按照其关于适用《联合国国际贸易法委员会仲裁规则》的程序指引，选定香港特区为预设仲裁地；第二，南沙国际仲裁中心2017年发布的《仲裁通则》及《三大仲裁庭审模式流程指引》中引入香港仲裁模式，当事人可选择适用香港《仲裁条例》并选择香港为仲裁地；第三，充分吸收香港籍仲裁员进入仲裁队伍，如深圳国际仲裁院明确理事和仲裁员不少于1/3来自香港和海外，当事人可以委托香港律师担任仲裁代理人。
个别仲裁机构的香港元素不能支撑大湾区仲裁争端解决机制的建设。与国际仲裁制度相比，我国仲裁法灵活性、开放度均有待提升，具体包括：自贸区企业以外缺乏临时仲裁机制、人身权利引起的侵权争议不在仲裁范围之内、无涉外因素不能提交境外仲裁（自贸区企业除外）、仲裁庭处理管辖权异议权力赋予法院而非仲裁庭、国内争议禁止适用外国法等。可以说，我国内地仲裁机制尚不能满足境外企业的需求，必须推动大湾区仲裁制度的整体优化，为吸引境外资本进入湾区奠定法治基础。
支持推动香港作为首选仲裁地并允许适用法律进行仲裁，是推动大湾区仲裁率先进行制度转型升级的有效路径，也是支持香港建设为亚太区国际法律争端解决服务中心的直接手段。建议吸收香港仲裁制度优势的具体模式可在以下三种中选择：一是当前深圳国际仲裁院正在进行的模式，即鼓励大湾区仲裁机构各自制定仲裁规则，肯定香港法律、香港仲裁地在各自仲裁机构的可适用性。二是完善我国仲裁法律或出台相关仲裁细则，从上位法角度明确大湾区内仲裁机构在“涉港澳仲裁”案件中，可根据当事人意愿自主适用内地或香港地区的仲裁规则。三是制定大湾区统一商事仲裁规则，最大限度推动香港仲裁规则向湾区内地城市的仲裁机构移植。
（三）加快湾区内地城市仲裁法律服务整合升级
粤港澳大湾区争端解决机制必须突出中立性和国际化，通过吸收香港仲裁规则和引入香港专业仲裁院，有效推动大湾区内地城市仲裁服务与国际接轨。然而，在粤港两地仲裁法律服务发展定位均以国际化为根本取向且规则逐步趋同的态势下，两地仲裁服务必然面临同质化竞争挑战。因此，必须加强粤港之间仲裁法律服务的深度合作，在发挥各自比较优势基础上实现协同发展，粤港联动打造大湾区仲裁争端解决服务中心。
仲裁法律服务整合升级包括了仲裁机构优化、仲裁规则优化以及粤港仲裁法律服务发展定位优化三方面。第一，应整合大湾区内地竞争力及活力欠佳、国际化市场化程度低的仲裁机构（服务中心），避免资源浪费和无序竞争；第二，优化仲裁规则；第三，明确错位竞争发展定位，一是由香港仲裁法律服务主要承担涉外仲裁职能，鼓励中资企业在 “一带一路”对外投资合同中选择更国际化、更有竞争力和公信力的香港仲裁机构作为仲裁地机构，重点服务内地企业“走出去”；二是由广东省仲裁法律服务承担国内仲裁职能，重点服务境内企业之间、个人之间及企业与个人之间的商事纠纷。
《开放导报》2019年第2期目录轮值主编手记
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